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李铁调研报告:“城中村”除了拆迁和暴发,还有什么?

本文来自微信公众号:原子智库(AtomThinkTank),作者: 李铁,中国城市和小城镇发展中心首席经济学家,Photo by zhang kaiyv on Unsplash


最近,著名导演娄烨的作品《风中有朵雨做的云》上映。在广州现代化都市风景之外,导演将故事开场选择在城中村。城中村有破败脏乱和拆迁建设,也能看到城市发展和崛起。通过城中村,还能看到中国二元土地制度的衔接和碰撞。


最近,中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在原子智库发表独家文章,谈中国“城中村”的由来和问题。李铁认为,城中村和现代都市迥然不同的差异,既缘于二元土地制度割裂,也和中国城市化追求“高大上”城市景观的思路有关。本文一共2500字,需要阅读4分钟。


以下是李铁文章的正文:


什么是城中村?放在国外可能不可思议。中国人理解起来并不难,因为城中村本来就是中国特色。城中村原是农村集体土地所有制下的城郊农村,因城市扩张而被纳入城市。


这里的土地还是集体所有,并非国有;这里的房子建立在集体所有的宅基地上,很多是“小产权”,而不是城市国有建设用地可以上市交易的大产权。


城中村的公共服务,理论上还是原来的集体提供,但这里原有农地大多被政府征用,村民已经或将得到各种形式的补偿,他们大多早已不再从事农业。住在这里的居民,有些是原来的农民,有些是外来人口,从任何角度看,他们都可以说是城里人。只是体制变革过渡,传统的集体经济组织和管理方式,在法理上仍然有效。


中国现有城中村区域分布,数据来源:住房和城乡建设部、中研普华


城中村是许多大城市政府重点治理的对象。城中村的形象太差,与管理者心目中的现代化城市形象,有较大差距;城中村的外来人口,是城市安全治理的老大难;城中村因土地和房屋所有权问题,基础设施和公共服务水平没有与城市国有的市政设施衔接,由此产生环境脏乱差和公共卫生问题;此外,城中村的居民住房因为是村民自建,质量较低,也存在着严重的安全隐患等等。


上世纪八十年代以来,“城中村”与城市的纠葛就一直在发生。涉及征地、拆迁和城中村改造与补偿,矛盾以各种不同方式表现出来,甚至发生过剧烈的冲突。


随着城市化进程加快及房地产开发和土地升值,征地、拆迁和补偿的矛盾大大降低,城中村与城市政府的矛盾,也从原来的被动征地和拆迁,转变为主动希望政府征地和拆迁,以便改善原有居住状况,尽早实现“被城市化”。很多村民希望通过谈判增加拆迁补偿,实现“一夜致富”。几十年的城市化进程,城中村的改造形式发生了巨大变化。各地由于产业结构不同,政府治理方式不同,“城中村”在城市中的地位也发生了巨大变化。


广东的“城中村”改造,基本是“自我改造”或者高补偿改造两种形式。


所谓“自我改造”,发生在城市化初期,政府补不起征地拆迁的巨额补偿,所以留给集体经济组织的权益比较多,大量“城中村”没有经过征地和拆迁而保留下来,形象与周边已开发城市空间有明显差异。


高补偿改造则是因为房地产发展,高房价带来的收益使企业有了补偿的能力,足够支付征地拆迁的补偿金。城市治理能力较强的京津沪等超大城市,城中村改造大多是以政府征地和拆迁为主,局部地区因补偿能力不足和开发条件不成熟,则保留了一些“城中村”。


我国城市化进程中,“城中村”是比较特殊的发展空间,最重要的区别是土地所有制不同和开发模式不同,因而表现出来的景观形态和管理机制也不同。


已被征地或拆迁改造的“城中村”,实际上已经被城市化进程吞没;因各种原因未改造或者拆迁的城中村,是在城市治理者心中大大小小的一点痛。他们理想中的城市形象,是统一的、大尺度的,以高楼大厦、景观道路和生态公园及城市大广场这些组合元素为标志。


现代化的城市景观面前,城中村的视觉效应显然是负面的。城市管理者总是急功近利,希望在自己有限的执政期间实现赶超,实现城市大变样。局限于补偿能力所限、开发周期和时间,甚至局限于房地产市场供给过剩,城市里的“城中村”成了他们莫大的遗憾。


在我看来,城中村并不应该总是给予一些负面评价。从它的产生和“被城市化”看,它的存在显得很壮烈,而且存续期间与城市的巨大反差,应该能给城市未来发展带来一些希望。


如果我们到欧洲看一下城市发展历史,就会发现,随着几百年来城市逐步扩张,以私有土地为基础的“城中村”,早已逐渐融入到城市中。无论是从景观,还是从基础设施供给和公共服务提供的方面,甚至在拆迁了一部分后,其实都延续了城市化进程中文化和经济的连续性。


欧洲发达国家的城市街区,沿街房子大多顶天立地。几百年改造历史中,个人偏好、文化保护以及基础设施的渗透,使得这些街区建筑很好传承了历史和文明。我们虽然看到这些城市的现代化深入骨髓,但没有了表面的张扬炫耀,骨子里的现代化贯穿了城市的所有细节。


再看回我们的“城中村”,在征地和改造城市化过程中,实现了大一统的城市风格,反而感觉到城市文明的缺失,这也是城市化高速发展的一种结果。城市无处不体现出城市管理者个性的主观要求、“大干快上”的政绩追求,以及管理者对城市文明缺乏深入的了解。


更重要的是,在城市空间的发展,对被拆迁居民的安置和补偿等等,无不体现了急功近利的短期行为。我们曾经比较过被拆迁后安置的补偿标准和自我改造后的“村民”收益,后者的年收益,显然高于前者几倍甚至十几倍。


以房屋出租收入为例。没被改造的“村民”在宅基地上出租房屋,可获年几十万收入。而被拆迁和改造的“原村民”虽然可得到新住房,得到一些补偿,但年收益仅仅是几万元工资。假设我们允许农民宅基地可以对外转让或出让,新来的经营者会根据城市需求,自动调整经营方向,使景观形态和经营内容发生实质变化。这里的基础就是街区经济。这里只是需要政策调整和利益释放空间,更需要政府管理者站在新角度考虑城市未来的发展模式。


在一次“城中村”调查时,我曾问过当地负责人,为什么有些“城中村”被允许自我改造。他坦诚告诉我,那就是他的一块心病,因为看到这里和其他地方的状态不一样,他就是觉得这个任务没有完成。之所以放弃统一的拆迁和改造,原因在于成本太高,补不起,但这反而成就了“城中村”居民。



据住房和城乡建设部、中研普华的统计,中国城中村改造市场规模从2015-2018上半年,连续4年超1万亿元,2016年更突破2万亿关口。金额之大,让人乍舌。该数据含棚户区部分。


其实这位负责人心理的无奈代表着时代进步。在城市发展历史中,我们要尊重居民的选择,要尊重城中村。城中村是城市里唯一与高楼大厦城市景观不同的地方,要允许它发展成为一个有变化、有个性的地方。传统的街区模式会有便宜的小吃和老字号,这里的经营主体不再是传统农民,而是经过产权置换的各类城市经营者。这里的景观记得住“乡愁”。


我们需要对城市改造和发展政策的思路进行调整。例如,能不能从城市多样化角度出发,尝试着给予城中村长期发展的预期?这涉及到的问题包括产权的认定,原来宅基地上所建住房是否可以增高,宅基地是否可以和城里人交易或者合作运营等。产权框架下,让村中村和周边城市交流互利,既能使城中村发展起来,享受到城市红利,也能避免社会矛盾的产生。


本文来自微信公众号:原子智库(AtomThinkTank),作者: 李铁,中国城市和小城镇发展中心首席经济学家

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